備受關注的減稅降費政策基調有了變化。

近日中央經濟工作會議在部署明年積極財政政策時，提出要落實好結構性減稅降費政策，重點支持科技創新和制造業發展。

減稅降費是助企紓困直接有效的辦法，是激發市場活力的重要舉措，也是近些年積極財政政策的重要組成部分。2018年及之后的中央經濟工作會議上，基本每年(除了2022年)對減稅降費有新部署，不過“結構性減稅降費”這一提法還是近年來首次。最近一次政府工作報告明確提及結構性減稅降費的，還是2015年。

上海財經大學公共政策與治理研究院副院長田志偉告訴第一財經，所謂的結構性減稅降費，是指有重點地減稅降費，將更多減稅資金用在國家發展所需要突破的領域，比如明年重點提及的科技創新、制造業發展領域等。除了減稅降費外，還可能包括對一些行業增稅。2009年之后學界對結構性減稅降費相關研究文章明顯增多，這并非新提法。近些年減稅降費則是普惠性、全面性的，減稅降費規模大。

“伴隨著近幾年的減稅降費，我國的宏觀稅負已經遠低于發達國家的平均水平，財政壓力較大的弊端也逐步顯現，因此不再適合普惠性減稅降費，而應該將重點放在結構性減稅之上。”田志偉說。

粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一財經，2008年國際金融危機后，中國結構性減稅提法開始盛行，即稅費有減有增。在供給側結構性改革提出后，中國進入了全面減稅降費。

羅志恒表示，中國已連續十幾年實施積極的財政政策，長期實施大規模的減稅降費導致宏觀稅負逐步下降下行，財政空間仍有但總體在持續收窄。此次重提“結構性減稅降費”，未來的減稅降費要注重效率和效果，注重結構性減稅降費，側重支持科技創新和制造業等領域，這有利于穩定宏觀稅負，避免債務規模因減稅降費而過快攀升。

根據國家稅務總局數據，2013年至2022年新增減稅降費及退稅緩稅緩費超過14萬億元。其中2022年新增退減緩稅費超過4.2萬億元，2019年和2020年新增減稅降費超過2萬億元。今年前10個月新增退減緩稅費約1.66萬億元。

近些年大規模減稅降費政策，在減輕企業負擔、激發創新活力、優化經濟結構、促進居民消費等方面發揮了重要作用。

比如，保定龍軍建材有限公司是一家生產高分子環保復合多層防水材料的高新技術企業。該公司財務負責人黃永占表示，今年以來，在稅務部門輔導下，企業享受研發費用加計扣除66.09萬元，高新技術企業所得稅優惠36.77萬元。這些減免的稅款不僅為企業節約了資金，也支持企業加大研發投入，使得企業在相關技術領域保持領先。

事實上，近些年減稅降費除了有普惠性、規模大等特征外，近兩年減稅降費政策更加注重質量效益，結構性減稅特征更加明顯。

比如，為保民生保就業，近些年減稅降費明顯傾向于小微企業，小微企業增值稅、所得稅等減免稅政策較多且力度較大，今年又延續了多項優惠政策。為支持企業創新，將研發費用加計扣除政策扣除比例全面提高至100%，并對集成電路、工業母機企業這一比例進一步提高至120%。

當然，也有少量增稅舉措或稅費優化政策。比如，為了完善消費稅制度，維護稅制公平統一，更好發揮消費稅引導健康消費的作用，2022年11月對電子煙開征消費稅。為了支持新能源企業發展，國家未來四年繼續對新能源車給予總額超5000億元減免車購稅優惠政策，但力度逐年降低，并引入減免限額更加注重政策公平。

為何減稅降費從全面普惠性轉向了結構性?這跟減稅降費效果下降和財政保持可持續直接相關。

羅志恒表示，近年來我國持續推出大規模減稅降費，有力地降低了企業和居民負擔，改善了市場主體的現金流，促進了科技創新，有效提高了市場主體的抗風險能力。不過近些年大規模減稅降費的效果持續遞減，對經濟的拉動作用減弱。比如在各種因素影響下企業和居民的信心不足，這使得減稅降費后，部分企業仍不敢大幅追加投資、居民不敢提高消費，結果就是減稅降費并不能有效地拉動經濟增長。

他認為，減稅降費等收入端政策傳導鏈條長，需要通過企業和居民等市場主體的行為產生效果，這中間可能受到多種因素干擾，導致政策不一定完全奏效。這在經濟下行期尤其明顯，經濟下行期市場主體的行為本身是具有收縮性的。因此，支出政策能發揮出更直接的效果，不論是支持投資還是支持消費，具有立竿見影的效果。

受近些年大規模減稅降費影響，財政收入受到明顯沖擊。中國小口徑宏觀稅負(稅收收入占國內生產總值比重)降至2022年13.8%，在世界主要國家中處于較低水平。在增強財政可持續性以及未來政府公共服務保障水平需不斷提高要求下，近兩年國家已明確提出要穩定宏觀稅負，而不是此前的降低宏觀稅負。這也使得未來減稅降費側重結構性，有增有減。

今年下半年中國延續了幾十項稅費優惠政策，并且絕大多數延續至2027年底。在中央經濟工作會議上述部署下，明年還會有新的稅費政策嗎?

羅志恒認為，從中央經濟工作會議通稿的表達以及目前實施的減稅政策看，并沒有提“新增”等字眼，因此明年主要還是以落實現有減稅降費政策為主。相關部門會更好地送政策上門、降低企業享受政策的門檻，提高企業的獲得感，以及避免部分地方政府出現“稅不夠、費來湊”等弱化減稅效果的現象。目前對科創、制造業的減稅支持主要是所得稅、增值稅等方面，涉及方面較多。

在支持科技創新、制造業發展方面，未來稅費政策還有哪些優化空間?一些專家也給出了自己的建議。

普華永道中國行業發展與稅務戰略主管合伙人李軍告訴第一財經，今年針對科技創新和制造業發展已出臺了相關稅費支持政策，比如對集成電路、工業母機、先進制造業允許適用增值稅進項稅額加計抵減政策等。下一步業內十分關注是否有新的相關優惠政策。

“比如對于科技企業和制造業企業采購大型機器設備用于研發，是否有可能適當擴大增值稅進項加計抵減的力度，針對采購用于研發的機器設備合理提高允許加計抵減的比例，鼓勵科技企業和制造業企業加大研發創新力度。是否能夠適當擴大目前增值稅即征即退優惠政策的范圍，對于集成電路企業等重點科技領域，比照目前軟件企業的情形，適用增值稅即征即退政策。”李軍說。

他表示，科技和生產企業研發活動和生產基礎設施建設往往形成巨大的增值稅進項留抵，增加了企業資金壓力。我們建議保持增值稅留抵退稅制度的常態化和便利化，幫助符合條件的科技和生產企業優化現金流，用于更好地生產經營。另外建議可以考慮適時在一定范圍內開展貸款利息納入增值稅進項抵扣范圍的試點，貫通增值稅的抵扣鏈條，有利于降低科技和生產企業的增值稅成本。

田志偉認為，發達國家一般使用高強度的專利盒稅收優惠制度來激勵本國企業創新產出質量的提升。現階段，中國的高新技術企業的稅收優惠制度與技術轉讓的所得稅優惠制度可劃歸為專利盒制度，但這兩者優惠范圍窄，且優惠力度弱。

“建議首先考慮在技術轉讓優惠范圍中增加軟件產品以及嵌入使用所得，并將嵌入的知識產權限于發明專利，以激勵我國高質量發明專利的快速轉化及應用。其次將我國技術轉讓的所得稅優惠稅率降至7.5%，增強我國專利盒制度的競爭力。”田志偉說。

他還建議，可考慮從研發增量、研發強度的角度繼續優化我國目前的研發費用加計扣除方式，進一步提高政策精準性。例如，允許研發投入增長速度快、研發投入強度大的企業享受更大力度的加計扣除比例。通過差別化、精細化的研發稅收激勵，推動企業研發投入總量、投入結構、投入增量、投入強度并駕齊趨。另外加大對人才的稅收激勵力度，以充分激發人才積極性來提升研發創新能力。